来源｜法治周末

作者｜王锴

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称“方案”)。“方案”出台的主要目的，是为了解决目前一些行业协会商会还存在的政会不分、管办一体等问题，从而厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、行为自律的社会组织。

为实现这一目的，“方案”首先提出机构分离，即取消行政机关(包括下属单位)与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，并剥离行业协会商会现有的行政职能。“方案”还特别强调，要实现资产财务分离，自2018年起，取消全国性行业协会商会的财政直接拨款。此外，“方案”还提出，行业协会商会具有人事自主权，逐步实行依章程自主选人用人，行业协会商会与行政机关脱钩后，使用的事业编制相应核销。

目前，调整行业协会商会与行政机关之间关系的立法，主要是国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》(以下简称“条例”)。根据“条例”，行业协会商会属于社会团体法人，行政机关对其实行双重管理。各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关；各级人民政府有关部门或者各级人民政府授权的组织，是相关社会团体的业务主管单位。

根据“条例”第28条的规定，业务主管单位对行业协会商会并没有人事和财务上的介入权。但目前的现状是，业务主管单位通常逾越“条例”规定的权限，通过人事推荐、财政支持等手段将行业协会商会变成自己的“下属单位”，有的甚至与行业协会商会“合署办公”。比如国家体育总局足球运动管理中心和中国足协长期“一套人马、两块牌子”。

这种政会不分的做法不仅损害了行业协会商会作为私法人的独立自主性，而且使得行业协会商会丧失了中立性，完全变成行政机关的附庸，无法发挥社会中介组织应有的作用。因此，就笔者看来，这次“方案”提出的改革措施实际上是在回归“条例”的规定，纠正目前业务主管单位在处理与行业协会商会关系中的种种违法做法。

但“方案”要想落实尚有不少问题需要解决。如“方案”提出，要“取消行政机关(包括下属单位)与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系”，这是否意味着以后行业协会商会不再有业务主管单位？

当然，笔者也认为业务主管单位没有存在的必要，因为行业协会商会作为私法人，同其他私法人，如企业一样，接受所有行政机关在其职权范围内的管理，不限于业务主管单位的业务管理，“条例”也规定了财政部门和审计部门对行业协会商会的管理。

因此，单独强调行业协会商会“业务主管单位”的必要性不大，反而容易给人留下行业协会商会是业务主管单位“自留地”的印象。但是，这一改变实际上需要对“条例”启动修改，按照中央“重大改革必须于法有据”的精神，“方案”要想落实必须马上启动对“条例”的修改。

其次，“方案”提出要“剥离行业协会商会现有的行政职能”，但实际上，行业协会商会作为一个私法人，本身是不享有行政权的，其行使的行政权主要来自于法律法规规章的授权和行政机关的委托。因此，要剥离的主要是行政机关委托给行业协会商会的行政职权。所以当务之急是要对行政委托的事项进行立法明确，而非简单地由行政机关自己来制定委托清单目录。

在行业协会商会与行政机关脱钩之后，其内部实行自治管理，包括存废、人事、财务都由成员自主决定。但长期以来，很多行业协会商会是自上而下地由国家或某个行政机关设立，采取强制入会的方式。那么改革之后，这些行业协会商会就要重新召开成员大会，议决其章程、人事、财务制度，从而落实行业协会商会的独立平等法人地位。