来源｜《国家行政学院学报》

作者｜袁方成

商会组织是推动社会治理现代化的主体力量之一，商会改革是具有重要价值的研究范本。商会改革所蕴含的决策风险、执行风险以及运行风险应视为机会积极应对，从构建商会风险机制、形成体制内外商会并轨及政府引导与监管共存着手进一步有效化解风险。进而，实现社会治理可续和有序的现代化，依然要从坚决而审慎的改革中寻求解决之道。

一、社会治理现代化中的改革风险

(一)现代化伴生改革风险

社会治理是国家治理的重要组成部分，推进国家治理体系和治理能力现代化，其中重要目标和任务之一就是社会治理的现代化，其核心在于创新社会治理体制，形成政府、市场、社会共同治理的格局。当前，社会治理现代化有赖于加大改革力度，进一步激发社会组织活力，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

值得重视的是，我们正“生活在文明的火山上”，现代化与“风险社会”并行。作为全面深化改革时期的实践探索，“摸着石头过河”的改革特征蕴含着较为复杂的风险。“经济的发展、集团的分化、利益的冲突、价值观的转变以及民众参与期望的提高，这些急剧的变化远远超过了政治体制的承受能力，导致了社会的紊乱。”通过改革手段来推动社会结构性重组，必然面对不同力量互动博弈而产生的合作或冲突，社会结构和互动过程的复杂化必然蕴含并形成各种矛盾与冲突，加剧了诱发和激化改革风险的可能性，而这些风险将在很大程度上影响和制约改革的总体进程。

当然，我们也必须看到，“风险是一个致力于变化的社会的推动力。”风险不仅视为改革进程的影响要因，而且是社会转型中引导改革方向的重要参照。风险具有一定程度的可预见性，改革风险的应对结果，直接影响着改革成效：对风险应对充分、认识得当，有助于防范于未然，必将推进改革;反之亦然，消极与错误的应对方式必将阻碍改革。

(二)商会改革的研究样本

自近代中国步入现代化的转型时期以来，商会作为社会组织中的重要组成单元，一直是社会与国家互动中的重要力量。时至今日，商会组织的改革与发展成为社会治理现代化的重要内容。

一方面，商会组织权力清单的厘定促进治理主体的多元化。社会治理现代化要求创新治理主体的培育孵化机制，构建多元化治理主体的协同机制。商会改革旨在明确“准公共权力”(是相对于政府的“公权力”和厂商的“私权力”而言的)的归属，破解商会功能与政府职能表面分立、实则混淆的困境。改革致力改变政府以往通过强大的行政权力支配和运用公共资源的做法，划清商会权力清单，促进商会从保障“政治上正确”、获得合法性的阶段向积极参与社会公共治理的阶段转换。

另一方面，多元协商机制的创新促进治理方式的理性化。社会治理现代化的实现有赖于探索治理方式理性化，优化治理主体间的权利配置、协作机制、资源共享等要素。商会改革的目标之一在于行业利益与公共利益的平衡与契合，通过建立法治化“他律”体系与制度化“自律”机制，引导商会实现规范化自治。

因此，对商会组织的研究，对于社会治理现代化的目标、思路、路径以及策略而言，无疑具有重要的参照价值。它有助于更加深入和准确地把握社会治理现代化的进程，在实践层面深化“改革政治学”的丰富内涵，也是观察政府如何转变改革理念、创新改革举措的重要切入点。

二、商会改革的风险评估

(一)商会组织的改革路线

1998年《社会团体登记管理条例》的颁布，确立起政府对商会组织的双重管理的监管体制。而体制运作中事前预控型监管、行政干预式监管等诸多方面对经济社会发展的不适应性，催生了新一轮的改革，各地自发探索的监管模式改革获得显著的成效。在此基础上，从2003年至今中央制定并实施了一系列政策举措，逐步推进双重管理体制向一元管理体制的转变。

商会改革的政策路径，是以分类指导、分步实施为基本原则，以实现商会组织“民间化”自主治理和“规范化”民主治理为发展方向，以充分发挥商会组织在社会公共事务管理中的作用为目标取向。改革是把双刃剑，中央层面的政策推动与深化，使商会组织发展呈现出空前活跃的新局面，伴随而至的矛盾冲突也开始导致潜在风险的频发与激化。

(二)商会改革的风险逻辑

登记管理机关和业务主管部门的“双保险”机制，分解了组织的政治风险与责任，却日益促使商会形成了行政依赖的运作机制。多项改革举措旨在通过调整现有的政府与社会组织关系，缓解政府管制与商会发展之间的冲突，以实现社会治理能力的提升。然而，商会体制架构和运行机制的重新构建，既要面对和解决既有的体制性矛盾，也蕴含新的危机，集中体现在决策、执行及运作三个层面。

1.决策风险

作为非营利性的社会组织，商会应以会员利益最大化为决策目标，以民主化、程序化为基本原则，实现决策的科学性和有效性。然而，传统体制下的商会组织在诸多决策中。改革在一定程度上克服了商会组织决策随意性、专断性的弊端，但新的问题也随之出现。

(1)管理职能与指导职能之争

各地颁发的直接登记制度改革办法，以“业务指导”取代“业务主管”，商会从政府职能部门和经政府授权的组织中直接脱离。“去行政化”是政府转变职能、激发商会组织活力的重要举措，而在实际操作中却难以实施。商会改革取消了业务指导部门的监管职能，而相对应的履行指导职能的具体范围缺乏明确规定，职能落实无据可依;改革又大大提高了民政部门的监管压力，民政部门对商会组织的专业决策缺乏了解，难以兼顾注册登记的审查与日常监管。商会在缺乏政府部门相关政策引导时，受制于信息不对称，可能会作出违反现行法律、法规和政策的决策，影响决策的科学性。

(2)家长制作风与民主化决策之争

商会的传统管理模式中，家长制决策的优势，在于能够有效发挥领袖精英的能动性，强力推动往往有助于决策进程的加速以及决策结果的推行。改革之初，仍未对家长制作风问题给予有效的解决。改革后，会员数量与组织规模急遽扩大，同业同域竞争性明显增加，而直接登记制度下各级政府职能部门的指导职能发挥有限，行政脱钩剥离商会组织的行政依附性，使得商会组织的发展更加依赖于领导团队的决策，在一定程度上助长了家长制作风，商会力图依靠精英优势和强力推行来应对竞争，反而可能由于民主机制的缺失而招致更大的发展风险。

2.执行风险

商会的决议、章程、制度等虽然在会员大会得以通过，但因为种种原因，决议、章程、制度等很可能无法得到执行或执行后偏离预期。

(1)会员逻辑的强化

行政脱钩后，商会的发展从过去依赖政府转变为依赖会员，会出现会员逻辑的强化。“会员逻辑”指的是商会依赖会员进行运作，商会相对于会员的自主性低，商会组织能否有效运作在相当程度上取决于会员是否参与及对商会的认同程度。当行业与组织的整体利益和长远利益与会员的个体利益和眼前利益发生冲突时，商会若选择代表前者，则可能导致会员的认同度和忠诚度降低。这样不仅会影响商会决议、章程、制度的执行进程，导致执行难，而且会影响商会决议的执行效果，导致执行率低。鉴于会员逻辑强化对商会执行机制的要求，相对于商会组织的整体利益和长远利益而言，会员的个体利益和现实利益更迫切需要给予代表，以获得会员对商会决议、章程、制度的认可、遵循与执行。不可否认的是，会员利益的过度代表，也可能出现商会基于会员利益考虑问题，而损害长远的行业利益与公共利益的风险，最终也将使得商会发展偏离预期。

(2)治理资源的缺失

改革后，商会发展的主要障碍，已由制度环境的外部约束转变为内部组织资源缺乏和能力不足。随着制度变革的推进，商会的组织缺陷在短时期内难以得到根本性解决，尤其是经费不足、人才缺乏、管理不规范等问题依然存在，制约了商会执行能力的提升。在准入门槛降低、竞争不断加剧的背景下，内部的组织缺陷使得商会执行能力难以应对新形势下的发展需求。例如行政脱钩后，行业协会商会与政府机构资产分开，禁止行业协会商会的财务由行政机关直接管理，对于经费自筹能力不足的行业协会商会而言，商会的各项决议的执行缺乏资金保障;部分商会组织由于资金缺口大、激励举措少，加之政府对于商会工作人员的福利保障尚无明确政策规定，造成商会管理人才数量少、专职化程度低、文化水平低、年龄高，直接制约了商会组织的发展水平和改革成效。

3.运行风险

商会组织的运行风险是指商会在运作过程中所面临的各种不确定性因素。改革引入了竞争机制，能否增强自生的资源汲取能力和项目运作能力，以规避营运风险，成为了决定商会组织之间竞争成败的关键。

(1)资源汲取能力弱化

资源汲取能力即商会组织的资源获取、吸纳及转化能力，是其正常运营的基础。其中包括利用和开发社会经济资源的参与能力，该项能力是动员社会捐赠的必要条件;发掘组织经济资源的再生能力，这种能力决定了商会能否合理运用现有组织资源并实现经济效益最大化;以及将行政资源转化为经济资源的整合能力。就现实而言，改革后相当部分缺乏资源汲取能力的商会组织，将面临难以维持生存、运作与发展的困境。体制内官办协会的行政脱钩意味着逐步“断奶”，倘若资源汲取能力弱化，则会难以维持其基本运转;而对体制外民间商会而言，能否在同业“官办”协会的竞争中获得主动，也将经受较为严峻的考验。体制内外的商会组织均面临如何有效获得经济资源，而避免淘汰出局的生存风险。

(2)组织治理结构缺陷

转型时期的商会组织的治理结构，依然具有传统双重管理体制时期的诸多内部治理结构缺陷，譬如自治机制不健全、监管体系不完善等。无论是动员社会经济资源的参与，还是激发组织经济资源的再生，或是将行政资源转化为经济资源的整合，均需要商会组织以项目为载体，将经济资源转变为经济资本。而这种内在的治理结构性的缺陷，对项目的运作过程和绩效都会产生消极影响。不少不具备将经济资源转变为经济资本的项目运作能力的商会组织，将面临不可持续的发展风险。从商会组织的社会角色看，动员社会捐赠的关键在于商会组织的公信力，即商会能够保障行业利益或公共利益，从而保障社会对其充分的信任。而商会的治理结构缺陷，不仅会造成社会对商会组织的信任危机，而且在很大程度上限制和削弱了其社会功能的发挥。从商会组织的承接能力角度，组织内部管理不顺、运行不畅，难以有效承接政府相关职能并提供服务，更难以平衡行业利益与公共利益、商会功能与政府职能之间的关系，其治理难度将大大增加。

三、改革风险的化解思路与行动策略

由此看来，改革必然诱发或激化各种显性和潜在的复杂矛盾，并形成影响和制约改革进程的风险阻力。但应该看到，商会组织改革的风险恰恰根源于当前改革的不彻底和不到位。为此，必须以深化改革来推动风险的化解。在思路和策略层面，当务之急在于构建商会风险控制的体系和能力，并探索引导体制内外商会并轨、政府引导与监管并举等若干举措。

(一)风控体系、能力并建

商会组织是改革风险的直接承担者，正是由于当前我国的商会组织普遍缺乏风险管理意识，导致旧体制时期的历史遗留问题无法有效解决，新风险出现时又难以科学应对。因此，化解风险的核心在于构建商会风险机制，优化商会组织的运作流程。

其一是健全商会风险控制体系。理事会作为商会执行机构，对管理活动及其风险负有总体责任;常务理事会应确保风险管理与商会的日常管理活动相对应，对各部门、各分支(代表)机构的运作中的各项风险作出审查和评估，讨论并确定应对策略;秘书处负责接收来自各部门、各分支(代表)机构的反馈信息，追踪各部门、各分支(代表)机构的管理活动并且初步制定风险管理;各部门、各分支(代表)机构应明确所面临的风险程度及排序;最后，监事会对事务管理和风险管理实施监管，对评估报告进行核实并通告理事会。

其二是培育商会风险应对能力。商会组织之所以在改革中面临多重风险，关键因素在于组织能力建设不完善，为提高风险应对能力，应当从三个层面入手。一是提供服务能力。包括资源汲取能力，涉及资金筹集、信息获取及职能承接等;项目运作能力，涉及项目开拓、论证、实施、评估能力等;创新竞争能力，涉及投入创新、职能创新及机制创新等;组织协调能力，涉及到会企合作、政会合作、行业合作、内部整合等;可持续发展能力，涉及人才培育、社会公信、国际影响等。二是反映诉求能力。该能力由民主决策能力、利益代表能力以及社会参与能力组成，具体体现在决策制度法制化、外部性克服、利益均衡、参政议政等方面。三是行为规范能力。强调商会应培养自主治理、制度执行、财务控制、行业自律等能力，能够在去行政化、去商业化、权责明晰、财务规范、争端处理等方面发挥作用。

(二)体制内、外商会并轨

如今正在大力推进的商会改革所面临的旧体制遗留矛盾、新旧体制交替激发的新风险，归根结底，其根本原因在是体制内外商会双轨制并存。因此，改革目标应当是整合体制内外两类商会。

首先，深化官办商会民间化改革。中央级、全国性的体制内商会，省、自治区、直辖市和地市级行政辖区的体制内商会，以及县级辖区以下的体制内商会在面对行政脱钩的态度上有赞成、有反对也有中立，因此在深化改革的路径选择上应采取不同策略：一是与政府及行政部门关系紧密而不愿脱钩的，应当首要培育商会的项目竞争能力，改变商会的垄断意识;二是对于相当部分已经比较独立的商会可以考虑脱钩的，明确界定业务指导单位权责和国有资产处置办法等政策问题能够加速脱钩进程;三是少量自发生成、自主活动、自谋生存的“草根”商会脱钩则需要具体问题具体分析和个别对待，当务之急是恢复他们和政府及行政机关的联系。

其次，推行公共资源市场化配置。当前公共资源依然由政府掌控，商会无法以独立自主的主体身份参与社会治理，改革大打折扣。实现公共资源的市场化分配是体制内、外商会以平等主体身份与政府进行合作的重要保障。政府应当依法采取公平竞争方式对公共资源予以配置，完善公平、公正、公开的招投标管理制度，鼓励并扶持体制内、外商会积极参与公共事务治理，实现政府资源转向会员与行业的服务导向，把行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、技术性服务职能等，以委托、授权等方式依法转移给有资质有能力的商会组织承接，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”转变为“政府购买社会组织服务、实施监管”为主，从而为公共资源配置市场化提供体制保证。

(三)政府引导、监管并行

商会改革风险不仅仅是商会自身自治不完善的结果，同时还极大地受到了政府在改革风险出现时能否做出正确的选择并进行科学的创新。

一方面，政府应加强业务引导以提高商会运作的科学性与有效性。由于部分地区对改革后政府部门对商会组织的指导职能的实施主体、具体范围缺乏明确规定，职能落实无据可依，实际操作中遭遇种种困难。因此，应当将工商联、经贸委等业务主管单位统一更改为业务指导单位，履行除审查外的思政党建、合法合规依章、业务活动指导三大类职能，通过指导、劝告、建议等方式履行职能，无权直接参与商会组织运行，废除原先业务主管部门的行政监督职责。构建以业务指导部门为主体、相关职能部门联动协作的全方位综合引导体系，培育和发展社会组织促进会、联合会、服务中心等枢纽型社会组织引导商会实行自律管理，并制定相应的政策法规对其功能的发挥进行规范。

另一方面，政府应加强监督职能以提高商会运作的合法性与规范性。明确界定民政作为登记管理机关的行政监管职责、监管内容，依法履行商会成立、变更、注销登记与备案，日常监督与年度检查，依法处理违法行为三大类职能。同时，建立联合监管机制，将工商、公安、财政等相关部门纳入监管体系，确定登记管理机关作为统一监管机构专门进行部门沟通与协调，完善定期情况通报、联席会议、监管协作、联合执法等制度。此外，发挥同业监管、公众监管、舆论监管等社会监管的功能，扩大社会监管参与渠道。

四、结语

尽管“在风险社会中，不明和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”但合理应对新旧矛盾对改革有效性的阻扰的关键，应在于充分把握现代化风险具有的两重性。“风险一方面将我们的注意力引向了我们所面对的各种风险……另一方面又使我们的注意力转向这些风险所伴生的各种机会。”商会改革所诱发的各种矛盾问题和风险，为社会治理现代化的深入推进提供了选择和创新的可能性。而将风险视为机会积极应对，实现社会治理可续和有序的现代化，依然要从坚决而审慎的改革中寻求解决之道。