来源：常德市人民政府办公室门户网站            2017年4月20日  发布

常政发〔2017〕3号

常德市人民政府关于市本级推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见CDCR-2017-00004

各区县市人民政府，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区管委会，市直有关单位：

为推动社会资本参与公共服务领域投资运营，提高公共产品的供给质量和效率，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）、《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资〔2016〕2231号）等文件精神，结合我市实际，现就市本级推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下称PPP）模式提出以下实施意见。

一、总体要求

PPP模式是指政府为提供公共产品或服务，采取特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本平等协商建立利益共享、风险分担的长期合作关系。推广运用PPP模式，是公共服务供给机制的重大创新，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。市直各相关部门要充分认识推广运用PPP模式的重要意义，按照“政府主导、社会参与、市场运作、积极稳妥”的总体要求，切实增强改革意识，加快政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极引导和鼓励社会资本参与市本级重大项目投资运营，提高公共产品和公共服务的供给能力与效率。

二、基本原则

（一）依法依规，诚实守信。坚持依法行政、科学决策，按照市场经济规律运作，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。政府与社会资本方在平等协商基础上依法签订项目合同，坚守诚信，严格履约。

（二）利益共享，风险共担。按照最优风险分配、风险收益对等及风险规模可控的原则，由政府和社会资本合理分配项目风险。政府不承担项目建设及运营的兜底责任。

（三）公开透明，公众受益。依法公开项目信息，保障公众知情权，主动接受社会监督。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，确保公共利益最大化。

三、实施范围

价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的市本级基础设施和公共服务项目，应积极采用PPP模式进行建设和运营，具体包括能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化体育、医疗卫生、养老、旅游等领域的新建、改建、扩建项目。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按特许经营有关规定执行。

推动市级融资平台公司将适合采用PPP模式的存量项目打包转型为PPP项目，引入社会资本参与其中，优化市本级政府债务结构。存量项目打包转型为PPP项目时，应依法办理存量项目价值确认和产权交易手续。

四、运作方式

市政府授权市直行业主管部门或其所属事业单位作为项目实施机构。项目实施机构要充分考虑项目的不同特点及PPP模式实施环节等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等运作方式，严格按操作流程依序、有效推进。

五、操作流程

（一）项目识别

1.征集发起。市本级PPP项目由政府或社会资本方发起，以政府发起为主，其中：政府发起项目，由市发改委会同市财政局定期（原则上一年一次）向市直各行业主管部门征集，并由市直各行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建或存量项目中遴选潜在项目，采取编制PPP项目建议书的形式提交；社会资本方发起项目，由有意向的社会资本方以PPP项目建议书的方式向市直相关行业主管部门提交，经市直行业主管部门审核后向市发改委、市财政局推荐。

PPP项目建议书应包括项目基本情况、建设的必要性与可行性、投资估算、运作方式、回报机制、合作期限等内容。

市财政局也可结合国民经济和社会发展规划，综合考虑行业特点、市本级财力状况等因素，会同市发改委整体策划市本级PPP项目，拟定年度实施计划和中长期开发计划，按程序批准后执行。

2.识别报批。市财政局会同市发改委、市国资委及市直相关行业主管部门，聘请有关专家或第三方机构，对已受理的征集发起项目进行识别，就PPP项目建议书涉及的相关内容进行研究、评估，并按项目明确实施机构和市政府参股的国有企业（以下简称政府参股企业）后报市政府审批。市财政局、市发改委根据市政府审批结果，共同建立市本级PPP项目动态储备库，并会同市直相关行业主管部门适时公开有关项目信息，实施项目宣传与推介。

（二）项目准备

1.方案编制。项目实施机构负责项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告（以下统称“一方案两报告”）的编制以及合同体系的制定等工作，对应政府参股企业协助实施机构做好有关前期工作。项目实施方案应包括项目概况、PPP运作的必要性和可行性分析、运作方式比较及推荐、交易结构、风险分配框架、核心边界条件、合同结构、财务测算、采购方式选择及监管体系等内容；合同体系应包括框架协议、项目合同、股东协议、融资合同等文本，其中：项目合同应明确合作范围与期限、产出标准与绩效、收益回报与分享、风险分配与分担、争议协调与解决、合作终止与退出等关键要素。

市财政局采取政府购买服务的形式和政府采购的方式，建立和完善市本级PPP咨询服务机构库，明确咨询服务机构入库条件和咨询服务费计费标准，并会同项目实施机构按委托项目对入库咨询服务机构进行绩效考核与管理。项目实施机构可委托专业的PPP咨询服务机构具体承办项目“一方案两报告”编制工作和合同体系制定工作。咨询服务机构原则上从市本级PPP咨询服务机构库中依规选定，应付咨询服务费计入项目前期费用。

2.评审论证。项目“一方案两报告”由项目实施机构报市直相关行业主管部门初审、市财政局复核后，提交市本级PPP项目评审小组进行评审论证。评审论证通过的项目，由市财政局对项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告出具书面审核意见；评审论证未通过的项目，可在调整实施方案后重新提交评审论证；经重新评审论证仍不能通过的，不再采用PPP模式。项目实施方案由项目实施机构常年或专项法律顾问出具书面法律意见书，并由项目实施机构连同法律意见书一并提交市政府常务会议研究审定。

项目合同体系由项目实施机构、政府参股企业常年或专项法律顾问进行详细审核并出具书面法律意见书，再由项目实施机构召集市财政局、市国资委、政府参股企业进行会审后，报市政府法制办审查备案。

市本级PPP项目评审小组由市财政局负责牵头组建，小组成员由市发改委、市财政局、市国土资源局、市审计局、市规划局、市法制办、市直相关行业主管部门的有关专业技术人员以及PPP项目评审专家组成。

（三）项目采购

1.选择伙伴。项目实施机构应依法采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，择优选择社会资本方、确定项目合作伙伴。项目采购或工程招标文件、信息（包括项目信息、项目采购或招标信息、项目需求信息、项目采购或招标结果信息、项目合同文本等）应通过法定媒体公开发布，但涉及国家秘密、供应商的商业秘密，以及法律法规规定予以保密的政府采购或工程招标信息除外。

社会资本方一般应具备施工资质、筹资渠道、运营经验等条件，允许社会资本方以联合体的形式响应项目政府采购或工程招标。

2.合同签订。项目采购或工程招标完成后，在不违背项目采购或工程招标文件的前提下，项目实施机构、政府参股企业可与社会资本方就合同文本的相关具体条款进行沟通、谈判。经沟通、谈判形成的最终合同文本，由项目实施机构统一报市政府审批后，再由各方按约定时间及时签订，并及时送市直相关行业主管部门、市财政局备案留存一份。

合同沟通、谈判过程中，在不违反法律、法规相关规定的情况下，如涉及与项目采购或工程招标文件不一致的调整变动，项目实施机构应按本实施意见第五条第（二）款第2项规定重新提请审核、确认。

（四）项目执行

1.设立项目公司。项目实施机构应会同市直相关行业主管部门、市财政局，督促社会资本方、政府参股企业按照采购或工程招标文件、合同约定设立项目公司。项目公司成立后，涉及与社会资本方先行签订框架协议、草签项目合同的项目，项目实施机构应及时与项目公司另行正式签订项目合同。

涉及政府参股企业和社会资本方共同出资设立项目公司的项目，政府参股企业占股比例，由市直相关行业主管部门在项目发起前或市财政局在项目识别评估前（社会资本方发起项目），书面征求政府参股企业的意见，并由市财政局在项目识别报批环节统一报市政府研究审批。

2.合同执行。社会资本方和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营，确保项目质量，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。项目实施机构要会同市直相关行业主管部门，根据项目合同约定，监督社会资本方和项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，报市财政局备案。市政府有支付责任的PPP项目，由项目实施机构会同市直相关行业主管部门编制PPP项目收支预算，向市财政局申报纳入年度预算、中期财政规划。   

3.评估评价。每3—5年，项目实施机构应会同市直相关行业主管部门对项目进行中期评估，重点分析项目运行、财务指标及合同执行状况，做好发现问题的风险应对方案，并编制报告报市财政局备案。

市财政局应会同市直相关行业主管部门对项目产出、成本效益、服务质量、可持续性、社会评价等进行绩效评价，并依据评价结果合理安排财政预算资金，按相关规定公开评价结果。绩效评价可引入第三方评估机制，并逐步建立健全政府、公众共同参与的综合性评价体系。

（五）项目移交

合同约定的项目经营期满前或发生合同提前终止情况时，项目实施机构应及时会同市直相关行业主管部门、市财政局、市国资委等部门，组建项目移交工作组，按照合同约定的方式和标准编制移交方案，妥善办理项目资产及管理权移交等手续。

六、保障机制

（一）加强组织领导。市政府成立常德市市本级政府和社会资本合作（PPP）工作协调领导小组（以下简称领导小组），负责统筹协调、指导监督市本级PPP工作，研究完善相关政策体系，协调解决PPP项目推进、实施、履约等过程中存在的有关问题。领导小组由市政府常务副市长任组长，市政府分管城建工作和分管引进战略投资者工作的副市长任副组长，市发改委、市财政局、市审计局、市法制办、市国资委及市直相关行业主管部门等单位负责人为成员。领导小组办公室设市财政局，负责领导小组的有关日常工作。 

（二）明确单位职责

市发改委负责项目征集、项目立项审批等工作，参与项目识别论证、项目年度计划和中长期开发计划制定等工作。

市财政局负责建设和管理项目库、评审专家库和咨询服务机构库，制定项目年度计划和中长期开发计划，组织开展项目识别论证、项目信息公开、项目收支预算审核、项目绩效评价等工作，参与项目征集、项目合同审查、项目执行监管、项目移交等工作。

市审计局负责项目全生命周期的有关监督工作。

市法制办负责项目合同文本体系的审核把关等工作，参与项目论证等工作。

市国资委负责审核项目的政府参股企业及股权比例，参与项目识别论证、项目移交等工作。

市直行业主管部门负责本行业领域项目发起以及项目“一方案两报告”初审等工作，参与项目识别论证、项目执行监管、项目中期评估、项目绩效评价、项目移交等工作。

项目实施机构负责项目“一方案两报告”编制、项目合同体系制定、项目采购、项目合同谈判与签订、项目执行监管、项目中期评估、项目移交以及项目收支预算编制等工作。

政府参股企业负责按规定先行支付有关项目前期费用，履行出资机构股东职责，做好股东协议审查与签订等工作，协助项目实施机构做好项目的有关前期工作。

各行业主管部门依据各自职能职责，做好相关审批服务、监督管理工作。

（三）完善支持政策。市直行政审批部门要研究和完善PPP项目审批方式，进一步简化审批程序，减少审批环节，提高审批效率。重点保障PPP项目建设用地，依法实行多样化的土地供应方式。鼓励银行、证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合项目的金融产品，创新金融服务，积极争取保险资金、专业投资机构资金等参与，支持金融机构提前介入项目前期准备工作，参与项目的策划、融资、建设和运营。积极支持符合条件的项目申报国家、省示范项目，争取上级资金扶持。

（四）做好宣传培训。市财政局、市发改委要大力宣传推广PPP模式的重要意义、政策措施和成功案例，做好政策解读，推进信息公开，回应社会关切，妥善解决纠纷，增进政府、社会和市场主体共识，积极营造推广运用PPP模式的良好氛围。加强业务培训，全面提升PPP工作人员的政策理论水平和实际操作能力。                                                                                               

常德市人民政府

2017年4月20日